뉴질랜드가 국방을 담당하고 있는 태평양의 작은 섬나라인 쿡 제도(Cook Islands)가 중국과 인프라 개발 등 제휴 합의를 하자, 태평양의 안보에 큰 영향을 미칠 것으보 보인다. 특히 뉴질랜드, 호주에 큰 영향이 예상된다.

쿡 제도의 인구는 17,000여 명에 불과하다. 하지만 유엔에서 거대국가와 마찬가지로 소중한 한 표를 행사할 수 있으며, 뉴질랜드, 호주 등과 가까워 지정학적 중국의 영향권으로 속할 수 있다.

지난주 쿡 제도 정부가 중화인민공화국(PRC)과의 ‘전략적 관계’를 업그레이드하려는 계획이 전 세계적으로 화제가 됐다. 이 거래는 쿡 제도에서 ‘이중 용도의 인프라 시설’의 길을 열 것이라는 우려를 낳고 있다. 즉 민수용과 군사용 이중 목적의 시설이 갖춰질 수 있다는 의구심이다.

수년간 중국이 이 지역에 개입하려는 것을 저지해 온 뉴질랜드에게는 “냄비 속의 개구리”(A Frog in the Pot)와 같은 순간이 아닐 수 없다.

쿡 제도는 전략적 지형, 풍부한 전략적 광물, 220만 평방킬로미터에 달하는 광대한 해상 영토를 가지고 있다. 또한 극심할 정도로 인구가 감소했고, “자금 세탁의 성지”(mecca for money laundering)로 악명이 높으며, 러시아의 그림자 함대(shadow fleet)에 선박을 등록 하고, 이란 무기 운송을 용이하게 하며, 북한 밀수 네트워크로 악명이 높다. 쿡 제도 정부는 악명 높은 부패를 하고 대표성이 없다.

쿡 제도의 총리 마크 브라운(Mark Brown)은 자국 내부와 쿡 제도의 가장 가까운 파트너인 뉴질랜드의 강력한 반대에도 불구하고, 중국과 2025~2030년 포괄적 전략적 파트너십( Comprehensive Strategic Partnership)을 위한 행동계획에 서명했다.

쿡 제도는 니우에(Niue)와 토켈라우(Tokelau)와 함께 남극해에서 거의 적도까지 뻗어 있는 광대한 해상 영토인 뉴질랜드 왕국의 일부이다. 이 왕국은 먼로 독트린과 같지만 이빨이 없다. 뉴질랜드는 이를 방어할 만한 그리고 신뢰할 만한 군사력과 재정력이 없으며, 중국은 다른 회원국을 꾸준히 뜯어내고 있다. 쿡 제도와 니우에는 모두 2014년에 중국과 ‘전략적 파트너십’을 체결했고, 2018년에는 ‘포괄적 전략적 파트너십’을 체결했다.

2001년 공동 100주년 선언에 따라, 쿡 제도는 상호 이익이 되는 방위 및 국가안보 문제에 대해 뉴질랜드와 “협력하고 협의하기로 합의”했다. 이는 두 파트너가 선의로, 온화한 전략적 환경에서 체결한 구속력 없는 협정이다. 그러나 쿡 제도 정부는 새로운 협정에 대해 뉴질랜드와 협의하기를 거부했다. 중국은 “제 3자”가 협정을 방해하려고 시도해서는 안 된다고 경고했다.

2018년 이래로 뉴질랜드는 중국의 외국 간섭, 간첩 활동, 뉴질랜드에서의 사이버 공격, 그리고 태평양에서의 안보 침범에 대한 우려가 커지면서 중국과의 관계에서 ‘조용한 변화’(quiet shift)를 겪었다. 2024년 뉴질랜드는 존 키(John Key) 정부에서 2014년에 체결한 포괄적 전략적 파트너십 협정을 갱신하라는 중국의 요청을 거부했다.

쿡 제도는 뉴질랜드와 자유연합(Free Association) 관계에 있다. 뉴질랜드는 쿡 제도에 방위 및 외교 지원을 제공하지만, 쿡 제도 정부의 구체적인 요청에 따라서만 제공한다. 쿡 제도 주민은 뉴질랜드 여권을 사용하고 통화는 뉴질랜드 달러이다. 94,000명 이상의 쿡 제도 주민이 뉴질랜드에 살고 있으며, 28,000명이 호주에 살고 있는 반면 쿡 제도에 거주하는 쿡 제도 주민은 17,000명에 불과하다.

쿡 제도는 세계에서 가장 풍부한 해저 광물 자원 중 하나이며, 특히 코발트, 니켈, 구리, 망간이 풍부하다. 쿡 제도 해저 광물청(CISMA)은 브라운이 중국을 방문하는 동안 PRC 정부와 광물 탐사에 대해 회담을 가졌다고 밝혔다. 중국-쿡 제도 우호 협회 회장은 CISMA의 자문 위원회에 있으며, 인민 외교 행사를 위해 중국을 자주 방문했다.

쿡 제도 정부는 “중국 해양 샘플 저장소와 국립 심해 센터와의 파트너십을 체결하여, 심해 탐사와 지속 가능한 해양 관리에 대한 우리의 지속적인 노력에 새로운 전문 지식을 제공했다” 고 밝혔다.

브라운 총리는 방문을 요약한 성명에서 PRC와의 파트너십을 극찬하며, “중국은 28년 동안 쿡 제도 개발 우선순위에 대한 지원과 기여에 확고부동했다. 중국은 쿡 제도의 주권을 존중했으며, 기후 변화와 개발 자금 접근을 포함한 우리 시대의 다양한 취약성과 많은 글로벌 과제 속에서 우리 국민의 경제적 회복력을 확보하기 위한 지속적이고 협력적인 노력을 지원했다.”고 고 말했다.

쿡 제도는 OECD에서 고소득 경제로 분류되며, 지원금을 받을 자격이 없다. 쿡 제도는 중국으로부터 협정에 서명한 대가로 일회성 NZ$400만 (약 32억 9,332만 원)의 선물을 받았는데, 이는 어떤 특정 프로젝트와도 관련이 없다.

쿡 제도 정부는 중국과의 논의에 북부 쿡 제도의 다목적 교통 허브, 섬 간 교통, 디지털 연결에 대한 계획이 포함되었다고 밝혔다. 행동계획 문서는 그보다 구체적이지 않지만, 해상 인프라, 수로, 중국이 군대를 투입할 수 있는 재난 협력, 영향력 작전을 위한 지방 정부 타겟팅을 언급한다. 행동계획에 따르면, 쿡 제도는 이제 지역 회의에 참석하기 전에 정책을 조정하기 위해 중국과 협의해야 한다. 정부는 행동계획과 함께 서명한 일련의 양해각서(MOU)를 공개하지 못했다.

중국은 바누아투(Vanuatu), 솔로몬 제도(the Solomon Islands), 키리바시(Kiribati), 나우루(Nauru)에서 유사한 이중 용도 시설에 대한 프로젝트를 협상했다. 2022년에 중국은 뉴질랜드와 호주를 제외한 태평양에 대한 중국 중심의 안보 협정을 제안했다. 이 지역 전체 협정은 공식적으로 서명되지 않았지만, 많은 조건이 충족되었다. 냄비를 데우는 느리고 꾸준한 과정이다. 개구리가 알아차릴 때쯤이면 너무 늦다.

쿡 제도는 제2차 세계 대전 당시 태평양 연합군의 물류 기지(a logistics base)였다. 미국은 북부 쿡 제도의 펜린(Penrhyn)과 남부 쿡 제도의 아이투타키(Aitutaki) 섬에 비행장을 건설했다. 약 850명의 미국 해병대가 아이투타키에 주둔했다. 뉴질랜드는 쿡 제도 전역에 14개의 코스트 워처(Coastwatcher) 기지를 설립, 태평양에서 ‘추축국’(Axis powers)의 공중 및 해상 이동을 추적했다. 냄비 속의 개구리 신세로 만드는 중국이 새로운 ‘추축국’이 될 수도 있다. ‘추축국’은 특정한 팽창주의 이익을 추구하는 세력이라고 할 수 있다.

중국은 태평양에서 새로운 질서를 수립하고, 새로운 제도를 만들고, 기존 제도를 약화시키기 위해 노력하고 있다. 냉전 초기에 수립된 전략적 거부 정책을 깨기 위해 미국을 동아시아에서 밀어내려고 노력하고 있다. 그렇게 하려면 섬 사슬(island chains)을 따라 미국의 방어선을 끊고, 주요 미국 파트너인 뉴질랜드와 호주를 차단해야 할 필요성이 제기된다.

뉴질랜드, 호주, 미국은 오랫동안 태평양에서 중국의 침범하는 안보 존재에 대한 경고를 받아왔다. 트럼프 행정부의 과격한 외교 정책 조치는 태평양 안보 환경의 위기를 악화시키고 있다.

뉴질랜드 정부는 “불안정한 전략적 환경”을 반영하기 위해, 국방비를 인상하는 것을 고려하고 있다고 발표했다. 하지만 합의가 이루어졌다 하더라도 NZDF(뉴질랜드 국방부)는 너무 심하게 자금이 부족하여 신뢰할 수 있는 군대를 구성하는 데 몇 년이 걸릴 것이다.

뉴질랜드가 쿡 제도가 행동계획에 서명하지 않도록 설득하기 위한 모든 외교적 노력은 실패했다. 마침내 뉴질랜드가 영토에서 자국의 이익을 방어하기 위해 뭉칠 방법을 찾을 수 있는 정산의 순간에 도달한 것일까? 아니면 중국의 당당한 진출에 속수무책일까?