^^^▲ 박 대통령 경부고속도록 건설현장 시찰(좌)과 항상 철저히 계획하며 메모하는 모습(우)단군 성조이래 최대의 토목 공사인 경부고속도로 건설. 당시 천안-대전구간 건설현장을 시찰하면서 공사 진행을 점검하고 있는 박정희 대통령 ⓒ 박정희대통령기념사업회^^^

들어가는 말

「피라미드형 산업구조라는 것은 기초원료로부터 최종제품까지를 모두 생산하고, 생산된 물품은 모두 국제경쟁력이 있는 산업구조」라는 뜻이다. 그렇다면 선진국의 산업구조는 모두 피라미드형 산업 구조일 수밖에 없다.

당연하다. 문제는 「이러한 산업구조를 어떻게 갖추는냐」이다. 구미선진국에서는 민간업체가 완전 자유경쟁 하에서 100년 내지 200년이라는 긴 세월에 걸쳐 서서히 이룩한 것이다. 그리고 이들 국가들은 지금까지도 발 빠른 성장을 계속하고 있다. 정부는 관여한 바도 없다.

그런데 뒤늦게 지금에 와서 후진국들은 선진국과 같은 산업구조를 갖기를 바란다. 그러나 선진국과의 산업격차가 너무나 커져있고, 계속 커져나가고 있기 때문에 ― 선진공업국이 과거의 실시했던 것과 같은 ― 「자유경쟁」방법으로는 성공이 불가능해졌다.

결국 후진국이 선진산업화하기 위해서는,

첫째, 「자유방임」에 맡기지 말고 「계획적으로」추진할 수 밖에 없다.

둘째, 피라미드형 산업구조를 갖추기 위해서는 「어느 공업을, 어떤 순서로, 어느 시기에, 어떤 방법으로 건설할 것인가?」를 먼저 결정지어야 한다.

셋째, 한 나라의 산업(공업)의 구조를 새로 구축하는 중요한 과제이니 만큼 정부 주도하에 실시하여야 하며 업무 내용상 테크노크라트가 담당할 수밖에 없다.

이렇게 돼서 우리나라는 계획경제 국가가 됐다. 자유민주국가로서는 세계에서 유일무이한 체제였다.

행정개혁

1961년 5.16 군사혁명에 성공한 혁명정부는 일대 행정개혁을 단행했다.

우선 총리(당시는 행정수반)를 위시해서 각 부 장관을 군인(또는 퇴역장성)으로 임명했다. 상공부에는 정래혁(丁來赫) 육군소장이 부임했는데 이 때 보좌관으로 해병대 중령 한명도 함께 왔다. 이 보좌관은 전 직원을 소집, 종이 한 장씩을 나눠주고는 "직원 동료 중에서 능력이나 품성 및 소행으로 보아 상공부 직원으로서 못마땅 하다고 느끼는 사람 3명씩을 적어서 제출하라"고 했다.

이를 근거로 소위 「살생부」가 작성되었고, 다음날 많은 직원이 퇴출당했다. 그리고 우수한 인재를 얻기 위해 국가 공무원 채용시험이 임시로 개최됐다.

당시 우리나라의 행정양식은 일본식과 미국식 두 종류가 혼재하고 있었다. 일반 행정부에서는 일본 총독부 시대의 것으로서 용지는 세로로 쓰는 식, 문체는 한문(漢文)조인 문어체(文語體), 문안방식도 사실을 정확히 설명하는 것보다는 미사여구가 많이 들어 있는 것이 선호됐다.

한편 군대행정은 미군(美軍)에서 직수입한 것으로서 용지는 가로쓰기, 문체는 구어체(口語體), 설명방식은 육하원칙(六何原則)으로 결론이 명확해야 했다. 혁명정부가 군대식 행정양식으로 바꾸는 것은 당연했다. 그리고는 공무원들의 재교육이 실시됐다.

과장급이상 차관까지의 중앙행정부 공무원을 국방대학원에 입교시켜 1주일간 교육을 시켰는데 이것으로 부족했던지 공무원 교육원을 창설해서 전국의 간부 공무원을 1주일간 교육했다. 그 외 국가재건기획위원회에서 실시하는 정신교육과 70년대에 들어가서는 정관이하 모든 공무원이 1주일간 농촌 새마을지도자와 숙식을 함께 하는 새마을 교육을 실시하기도 했다.

	^^^▲ 주황색 원 (박충훈 당시 상공부 차관, 후(後)에 상공부장관, 경제기획원 장관, 국무총리, 대통령권한대행), 녹색 원 (이한빈 후(後)에 경제기획원 장관), 파란색 원 (오원철 당시 화학과장) ⓒ www.ceoi.org^^^

경제행정의 조직 개편

군인들은 군대의 습성상 「임무」를 수행하기 위해서는 「작전명령」이 필요하다. 5.16 혁명정부의 임무는 「경제개발」. 그러나 「작전명령」이 없었다.

그래서 혁명정부는 상공부(공업담당)를 위시해서 각 부처에 대해 경제개발 5개년계획을 작성토록 명령했다. 각 부처에서는 이 일은 고스란히 담당과에 배정됐다. 생전 들어보지도 못한 경제개발 계획이라 난감했지만 그래도 과장급이 실무에 가장 밝다고 생각했던 것이다. 결국 과장급 이하 테크노크라트들이 국가 중대사인 경제개발 5개년계획을 성안하게 된 것이다.

그러나 테크노크라트가 작성한 계획은 개개사업 내지는 한 공업분야에 관한 것으로서 「마이크로(Micro)적」이다. 국가 전체적인 입장에서 모든 산업분야를 총망라하는 「매크로(Macro)적」계획이라고는 할 수 없다. 그래서 혁명정부는 이를 담당하는 별도의 작전참모부, 즉 경제기획원을 서둘러 창설했다(1961.7).

이와 동시에 5개년계획의 심사분석담당부처도 신설했다. 총리실 직속의 기획조정실과 각 부처의 계획관리실이다. 이렇게 돼서 우리나라는 기획경제 정책을 수립 및 집행하는 행정조직이 완비됐다고 할 수 있다.

요약하면 상공부 등 각 라인(Line) 관청은 마이크로적 입장에서 경제개발계획을 작성해서 경제기획원에 제출하면, 스태프(Staff)격인 경제기획원이 매크로적 입장에서 이를 종합 조정해서 경제개발 5개년계획을 작성한다. 이런 일을 할 수 있는 능력을 주기 위해 경제기획원에 예산 편성권이 부여됐으며 경제기획원 장관은(1964년부터) 부총리를 겸하게 된다. 확정된 경제개발계획은 상공부 등 Line 관청에 의하여 집행되는데 그 추진과정은 새로 신설된 별개의 경로를 통해 통제된다.

즉 각 부처의 기획관리실은 해당 부서의 사업추친 상황을 총리직속(당시는 내각수반)의 기획조정실에 직접 보고하게 되는데 기획조정실에서는 각 계획사업이 순조롭게 진행되는지, 애로점이나 문제점은 없는지 수시로 체크하고 매 분기(3개월)마다 대통령 참석하에 심사분석 보고회를 개최했다.

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제1차 경제개발 5개년 계획

<도표 3-1>은 제1차 5개년계획 화학공업분야의 내용인데 다른 분야도 이와 유사한 양식이다. 지극히 마이크로적인 계획이라는 것을 알 수가 있으며 이미 누차 설명한대로 선진공업국이 되겠다던가, 피라미드형 산업구조를 갖겠다는 거창한 꿈은 염두에도 없었다.

이 도표에는 건설코자 하는 공장의 명칭, 용량, 건설자금, 건설기간 그리고 고용효과와 외화절약액이 나온다. 공장이란 비료, 시멘트, 정유공장 등 의식주에 관계되는 것이 태반인데 당시까지만 해도 수입에 의존하는 필수 불가결한 물건들이다.

그러니 제1차 5개년계획은 수입대체산업건설이라고 할 수 있다. 이렇게 공장명 정도만 나열한 5개년계획서를 갖고 차관을 얻으러 외국에 갔는데 「이것은 경제개발계획이라고는 할 수 없다, 쇼핑리스트에 지나지 않는다」라는 핀잔을 받았다. 그러나 당시 혁명정부는 이 계획에 만족을 했다.

군대식 작전계획에 필수적인 육하원칙이 모두 포함되어 있었기 때문이다(註 : 공장 짓는 장소 즉, where 만이 빠져 있다. 그래서 혁명정부는 부랴부랴 울산 공업단지를 착공했다). 환언하면 우리나라의 경제개발 5개년계획은 군대식 작전명령이었던 것이다.

	^^^▲ 박정희 대통영과 정주영 회장 부부1964년 9월 단양 시멘트공장 준공식에서 박정희 대통령과 정주영 회장 부부 ⓒ 박정희대통령기념사업회^^^

연두 시정 방침 연설

朴대통령은 매해 정초가 되면 국민에 대해 국정보고를 했다(註: 1962-63년도는 "시정방침연설", 1964-67년도는 "대통령 연두교서", 1968-79년도는 "연두기자회견"이라 칭함).

전년도의 실적과 당해연도의 시정방향 및 경제목표를 소상히 설명했다. 이 연설문을 보면 당시의 국정 상황을 거울을 보듯 명확히 알 수 있다. 그래서 이 연설문을 연도별로 요약해서 당시의 우리나라 경제사정을 알아보기로 한다.

1962년도 시정방침(施政方針) 연설(1962.1.5)

가. 1961년도 업적

(1) 경제적 침체와 불안의 제거

(2) 경제개발 5개년계획의 수립 및 실천을 위한 준비 완료

(3) 부패와 구악의 일소 및 청신한 기풍진작

나. 1962년도 시책방향

(1) 공업화를 위한 기반 구축

(가) 기간산업건설
(나) 농림수산부문의 개발

(2) 수출 무역의 진흥

(3) 재정부문의 정비

(4) 자유기업의 원칙 준수

다. 1962년도 경제목표

(1) 경제성장률 : 5.7%

(2) 산업별 성장률

(가) 1차 산업 : 5.3%
(나) 2차 산업 : 11.1%
(다) 3차 산업 : 3.8%

위 도표를 보면 경제개발 5개년계획에 대해서는

가. 1961년도 업적 : (2) 경제개발 5개년계획의 수립 및 실천을 위한 준비 완료

나. 1962년도 시책방향 : (1) 공업화를 위한 기반 구축

(가) 기간산업건설, (나) 농림수산부문의 개발

이 나오는데 그 내용은 「한국경제 발전의 궁극적 목표를 공업화에 두고 계획 목표를 달성할 때까지는 단계적인 경제정책을 쓰기로 할 것입니다.」. 제1차 연도에 있어서는 공업화를 위한 기반을 구축할 것이며, 이를 위해 기간공업과 전력, 석탄 등의 에너지부문과 (中略) 농수산부문의 개발에 주력할 것입니다」

「화학비료, 시멘트, 종합제철 및 정유 등 분야의 건설에 착수하고, 전원개발과 석탄 증산에 힘쓰되 기존 시설의 확장, 화력발전소의 신설, 수력발전소의 건설계획에 착수할 것이며, 국제수지를 개선하기 위한 수출 무역을 진흥시키는 동시에 주한미군에 대한 군납 및 용역 제공을 확대하도록 노력할 것입니다」이다.

1963년도 시정방침(施政方針) 연설(1963.1.5)

가. 1962년도 업적

(1) 국가재건의 기초 확립

(2) 경제개발 5개년계획의 착수 및 각종 건설사업 추진

(3) 우방과의 유대 강화를 통한 국제적 지위 향상

나. 1963년도 시책방향(경제)

(1) 투융자 재원 확보 및 통화가치의 안정

(2) 실천성있는 사업계획으로 보완

(3) 외자유치

(4) 자발적 저축 증대

(5) 중농정책

(6) 농산물 가격 유지

(7) 사방 조림 사업

(8) 농수산 단체 육성

(9) 기간산업 육성

(10) 에너지 산업 확대

(11) 현유 생산시설의 완전 가동 및 현대화

(12) 외환 수급의 적정화

(13) 장기 종합개발사업 적극 추진

(14) 교통통신사업 추진

위 도표를 보면 5개년계획에 대해서는 1962년도 업적은 「경제개발 5개년계획의 착수」, 1963년도 시책은 「기간산업육성」이라고만 나오는데 순번은 뚝 떨어져서 아홉 번째로 내려갔다. 그리고는 첫 번째부터 네 번째까지의 항목이 「(1) 투융자 재원 확보, (3) 외자유치, (4) 자발적 저축 증대, (2) 실천성 있는 사업계획으로 보완」으로 되어있다. 다시 말하면 5개년계획은 내외자 모두 투자재원이 부족해서 사업추진이 여의치 않을뿐 아니라 계획자체도 현실에 맞지 않기 때문에 실천성 있는 사업계획으로 보완해야 되겠다는 뜻이다. 이렇게 돼서 5개년계획은 사업에 착수하기도 전에 수정작업에 들어가게 된다.

1964년도 대통령 연두교서(年頭敎書)(1964.1.10)

가. 1963년도 업적

(1) 수출실적 : 8천3백만 달러

(2) 수출상품 구조개선 : 공산물 50% 이상

(3) 외환보유고 : 1억2천1백만 달러

나. 1964년도 시책방향(경제)

(1) 국민기본생활 보장

(2) 고용기회의 확대

(3) 주택문제의 해결

(4) 재정 안정 계획

(5) 자금 사정의 완화

(6) 수출진흥

다. 1964년도 경제목표

(1) 전 력 : 70만KW

(2) 석 탄 : 900여만톤

(3) 시멘트 : 170만톤

(4) 정 유 : 년산 1천1백만바렐

(5) 비 료 : 2개공장 건설 예정

1964년부터는 연두교서라고 칭했다. 이 해의 연설은 어딘가 활기가 없어 보인다. 경제개발 5개년계획에 대해서는 1963년도의 실적이나 당해연도(1964)의 시책방향에서 아무런 언급도 없다. 1964년도 경제목표 (5)를 보면 「2개공장 건설 예정」이라고 나오는 것을 보니, 아직까지는 착수도 못했는데 금년 중에나 착수할 예정이다. 환언하면 5개년계획의 진척은 전반적으로 신통치가 않다는 뜻이다. 묘한 대목도 있다. 「외화보유고 1억 2,100만 달러」가 1963년도의 업적이라는 점이다. 이만한 액수를 굳이 업적이라고 발표해야만 할 이유는 무엇일까?

[계속]