미국 헌법은 의회에 전쟁을 선포할 권한을 부여하고 있지만, 현실은 매우 복잡하다.

도널드 트럼프 미 대통령은 백악관 잔디밭에서 기자들과 대화하며, 미국을 이란과의 이스라엘 전쟁에 끌어들일 것인지 묻는 질문에 “주저하는 모습”을 보였다. 트럼프는 “(개입을) 할 수도 있고, 안 할 수도 있다”고 답했다.

트럼프의 미국은 이스라엘과 이란의 갈등에 직접 개입할지 여부를 2주 안에 결정하겠다고 19일 밝혔다.

국무부 대변인 태미 브루스(Tammy Bruce)는 지난 17일 기자들에게 “트럼프 대통령은 앞으로 무슨 일이 일어날지에 대한 유일한 지침이 될 사람”이라고 말했다. 하지만 반전 옹호론자들은 모든 것이 트럼프에게 달려 있어서는 안 되며, 미국 헌법에 따르면 전쟁과 평화에 대한 최종 결정권은 의회에 있다고 주장해 왔다.

트럼프 대통령이 미국이 갈등에 개입할 가능성을 점점 더 암시함에 따라, 일부 의원들은 전쟁권한법(War Powers Act)에 따른 의회의 역할을 재확인하고자 노력하고 있다. 전쟁 선포를 규정하는 법률은 무엇이고, 트럼프가 의회의 동의 없이 미국을 전쟁에 개입시킬 수 있을까? 논쟁이 심화되고 있다.

* 미국 헌법과 전쟁 선포 권한

미국 헌법 제1조는 정부의 입법부를 설립하고 그 의무를 명시하고 있으며, 의회는 “전쟁을 선포할 권한”(Power to declare war)을 가지고 있다고 명시하고 있다.

일부 옹호자들은 이 조항이 대통령이 아닌 의원들이 미국의 군사 개입에 대한 권한을 가진다는 것을 의미한다고 주장다.

* 그렇다면, 전쟁에 관해 대통령의 권한은 ?

헌법 제2조에 따르면 대통령은 국군의 ‘총사령관’으로 지정되어 있다.

대통령은 군에 공격과 임박한 위협에 대응하도록 명령할 권한을 가지고 있다. 그 외에도, 전쟁을 선포하는 권한은 의회의 제한을 받는다. 헌법 제2조는 의회가 전쟁을 승인하면 군사 작전을 지휘할 권한을 대통령에게 부여한다. 대통령은 의원들의 지침에 따라 군을 동원할 책임이 있다.

그럼에도 불구하고 역대 대통령들은 비상시에 군대를 지휘할 수 있는 능력을 이용해 방어적이거나 위협에 대한 대응이라는 명목으로 공격을 감행했다.

미국은 어떻게 공식적인 전쟁 선포도 없이 이라크와 다른 지역에 군대를 파견할 수 있었을까?

전쟁 선포가 없더라도 의회는 군사력 사용 승인(AUMF=Authorization for Use of Military Force)이라는 법률을 통해 대통령에게 특정 목적을 위해 군대를 사용할 권한을 부여할 수 있다.

예를 들어, 2001년 9/11 테러 이후 의회는 당시 대통령이었던 조지 W. 부시(아들 부시)에게 세계적인 ‘테러와의 전쟁’을 수행할 광범위한 권한을 부여하는 AUMF를 통과시켰다. 그리고 1년 후, 이라크에서 사담 후세인 정부에 대항해 군대를 투입하는 것을 허용하는 또 다른 AUMF가 통과되었고, 이는 2003년 침공의 기반이 되었다.

두 가지 승인은 여전히 ​​유효하며, 대통령들은 의회의 승인을 먼저 받지 않고도 공격을 수행하기 위해 이 두 가지 승인에 계속 의존하고 있다.

* 전쟁권한법은 언제 통과되었나?

헌법에 명시된 조항에도 불구하고, 대통령들은 전쟁 문제에서 의회의 간섭을 피하는 방법을 찾아냈다. 그래서 미국이 베트남과 아시아 여러 지역에 수십 년간 개입한 후인 1973년, 의회는 군사 행동에 대한 권한을 재확인하기 위해 전쟁 권한 결의안을 통과시켰다. 이 법은 대통령의 전쟁 수행 권한을 제한한다. 적어도 그게 법이 의도한 바였다.

이 법안은 리처드 닉슨 대통령이 캄보디아를 비밀리에 폭격한 이후에 통과되었는데, 이 폭격으로 수만 명에서 수십만 명의 민간인이 사망했고 미국에서 광범위한 시위가 일어났다.

* 전쟁권한법의 주요 조항은 ?

미 연방법은 미국 대통령이 미국을 무력 분쟁에 끌어들이는 권한을 제한하기 위해 고안되었다.

닉슨의 거부권 행사에도 불구하고 제정된 이 결의안은 ‘전쟁 선언이 없는 경우’(in the absence of a declaration of war) 대통령이 군사 행동 후 48시간 이내에 의회에 통보하도록 요구하고, 배치 기간을 60일 또는 90일로 제한하며, 배치 기간 연장 승인이 통과되지 않는 한 그렇게 제한하고 있다.

보고서는 미국군이 해외에 파견되기 전에 의회와 ‘가능한 모든 경우’(in every possible instance) 협의를 거쳐야 한다고 밝혔다.

* 왜 지금 전쟁권한법이 관련성이 있을까 ?

미국이 이란에 개입할 가능성이 커지면서, 의원들은 50년 된 이 법안을 주시하며 자신들만의 법안을 추진해 왔다.

16일, 민주당 소속 팀 케인(Tim Kaine) 상원의원은 공화당 소속인 트럼프 대통령이 이란에 대한 군사 공격을 명령하기 전에 의회의 승인을 받도록 하는 법안을 발의했다. 이어서 17일 공화당 소속 토마스 매시(Thomas Massie) 하원의원(켄터키주)과 민주당 소속 로 카나(Ro Khanna) 하원의원(캘리포니아주)이 유사한 법안을 하원에 제출했다.

버몬트주 민주당 상원의원 버니 샌더스(Bernie Sanders)가 발의한 ‘이란에 대한 전쟁 금지법’(A No War Against Iran Act)은 “이란에 대한 군사력 사용과 기타 목적을 위한 자금 사용을 금지”하는 내용을 담고 있다.

하지만 일부 여론조사에서 트럼프 지지자들이 이란과의 전쟁에 반대하는 것으로 나타났음에도 불구하고 공화당이 통제하는 의회에서 그러한 법안이 통과될 가능성은 여전히 ​​낮다.

* 헌법에 있는 내용이라면 왜 새로운 법률이 필요하지 ?

전쟁에 대한 권한은 헌법상 분리되어 있음에도 불구하고, 미국 역사 전반에 걸쳐 행정부와 입법부는 그 역할을 놓고 경쟁해 왔다.

이러한 사건들 가운데 가장 두드러지고, 실제로 이러한 사건이 대법원까지 간 마지막 사건은 1861년 미국 남북전쟁(US Civil War) 발발 당시였다. 당시 에이브러햄 링컨(Abraham Lincoln) 대통령은 의회가 남부 연합(the Confederacy)에 대한 전쟁을 공식적으로 선포하기 몇 달 전 남부 항구들을 봉쇄했다. 대법원은 결국 대통령의 행위가 합헌이라고 판결했는데, 행정부가 ‘급습을 격퇴할 수 있기 때문’이었다.는 것이다.

역사를 통틀어 의회의 공식적인 선전포고는 매우 드물었다. 단 11건만 있었다. 그 대신 의회는 전통적으로 광범위한 군사적 결의안을 승인해 왔다.

* 전쟁권한법에는 효력이 있을까 ?

1973년 제정된 이 법은 통과된 이후 거의 모든 비평가들로부터 매우 비효율적이라는 평가를 받아왔다. 권력에 대한 실질적인 견제보다는 의원들이 반대 의사를 표명하기 위한 정치적 도구에 불과하다는 것이다. 1980년대 당시 조 바이든 상원의원은 이 법이 본래 취지에 미치지 못한다는 결론을 내린 소위원회를 이끌기도 했다.

의회의 허가 없이 군사 개입을 종식시키려는 의회 결의안은 대통령의 거부권을 받을 수 있으며, 이는 하원과 상원에서 3분의 2 이상의 찬성으로만 무효화 될 수 있다.

다른 이들은 이 법이 의회의 권리를 주장하고 의회에 대한 대통령의 신속한 보고 체계를 구축하는 데 중요한 역할을 했다고 주장했다. 1973년 이후 의회에 제출된 100건이 넘는 보고서는 일종의 투명성을 제공한다.

* 대통령들은 이 법을 어떻게 생각할까?

닉슨이 전쟁권한법에 가장 강력하게 반대했지만, 비판적인 태도를 보인 대통령은 그뿐만이 아니다. 현대 대통령들은 창의적인 법적 논거를 통해 전쟁권한법의 요건을 회피하는 경우가 잦았다.

행정부는 특히 2001년 9월 11일 공격 이후 꾸준히 전쟁 수행 권한을 확대해 왔다.

의회 입법 친구 위원회(Friends Committee on National Legislation)에 따르면, 2001년 AUMF와 2002년 이라크 AUMF는 최소 19개국에서 ‘테러리스트 집단’에 대한 공격을 정당화하는 데 사용되었다.

비영리 단체의 외교 정책 입법 이사인 헤더 브랜든-스미스(Heather Brandon-Smith)는 브리핑에서 “행정부는 9/11 테러와 관련이 없는 단체, 즉 당시에는 존재하지도 않았던 이슬람무장단체인 이른바 이슬람국가(ISIL)까지 포함하도록 이 권한을 확대했다”고 적었다.

국제위기그룹(ICG=International Crisis Group)과 같은 단체들이 AUMF의 개정 또는 폐지를 촉구해 왔지만, 역대 행정부는 이에 거의 관심을 보이지 않았다. 최근 몇 년 동안 의회는 2001년과 2002년 AUMF를 폐지하려는 노력을 기울였지만, 그 노력은 이제 막 시작에 불과했다.

상원은 2023년에 2001년 AUMF 폐지를 찬성투표로 통과시켰지만, 이는 상징적인 조치로 여겨졌다. 하원도 2021년에 2002년 AUMF 폐지를 찬성투표로 통과시켰다. 하지만 두 법안 모두 여전히 유효하다.

* 전쟁권한법이 트럼프가 이란과 전쟁을 벌이는 것을 막을 수 있을까?

아직은 알 수 없지만 가능성이 낮아 보인다는 게 전문가들의 대체적인 입장이다. 트럼프의 첫 임기 동안 의회는 베트남 전쟁 이후 처음으로 대통령의 전쟁 권한을 제한하려고 했다.

2019년 의회는 예멘에서 벌어지는 사우디-아랍에미리트 전쟁에 대한 미국의 지원을 종료하는 법안을 승인했으나, 트럼프 대통령은 이에 즉시 거부권을 행사했다. 1년 후, 트럼프가 솔레이마니를 죽이는 드론 공격을 명령한 후에도 비슷한 상황이 발생했다.

이에 대응하여 의회 상하 양원은 이란에 대한 대통령의 전쟁 수행 능력을 제한하는 법안을 통과시켰다. 그 법안은 트럼프에 의해 거부권 행사를 당했고, 이번에도 거부권을 무효화하기 위해 양원에서 필요한 3분의 2 이상의 찬성을 얻을 만큼 공화당 의원이 충분하지 않았다.

그 이후 트럼프의 두 번째 임기 동안 의회의 권력 균형이 완전히 공화당으로 옮겨갔고, 최근의 전쟁 권한 결의안은 훨씬 더 치열한 싸움에 직면하게 되었다.