‘팍스 아메리카나’라는 이름과 함께 20세기 대부분 미국만큼 이웃 지역에 대한 지배적인 지위를 유지해 온 강대국은 없다.

그러나 미국은 이제 그 이상의 비전이 있는 국가로 존재하기 어려운 상황으로 빠져들고 있다. 미국은 그동안 동맹국, 파트너들을 대체로 무시해 왔다.

캐나다와 멕시코와의 자유무역협정과 콜롬비아가 마약 카르텔과 다투는데 도움이 되는 군사적 이니셔티브가 25년 전에 협정된 이후, 미국의 아메리카 대륙 정책은 주로 미국 국경을 넘나드는 이주민과 마약의 흐름을 차단하기 위한 실패한 조치들로 구성됐다. 미국의 이러한 방치로 인해, 중국과 러시아나 서유럽(서반구) 전역에 점점 더 큰 영향력을 행사할 수 있는 문이 열리게 됐다. 중국은 또 아시아 태평양에도 눈을 일찍 돌려 유엔 무대에서 크고 작은 표들을 모을 수 있는 기회를 만들어 왔다.

2025년 1월 20일 도널드 트럼프는 미국의 제47대 대통령으로, 1기 임기(제45대) 때와는 다른 강경 일변도의 외교 정책을 들고나와 세계를 흔들어 대고 있다. 트럼프는 정치 경력의 시작부터 미국의 우위를 재확인하겠다는 야심에 찬 포부를 밝혔다.

고등교육기관이자 싱크탱크인 브라질 상파울루 루제툴리오 바르가스 재단(Fundação Getulio Vargas)의 정치 및 국제 관계 교수인 마티아스 스펙터(Matias Spektor)는 1일 ‘포린 어페어즈’에 기고한 글에서 트럼프의 강경 외교의 한계에 대해 강하게 비판했다.

트럼프는 전통적으로 미국의 영향권에 있는 국가들과 중국·러시아의 외교, 경제, 군사적 교류가 확대되는 것을 막고, 유리한 교역조건 확보와 이주민과 마약의 일종인 펜타닐의 흐름 중단을 포함해 자신의 중요한 문제를 해결하고자 하고, 트럼프의 첫 행정부 동안 이러한 목표는 야심에 찬 것이었다고 스펙터 교수는 지적했다.

트럼프와 그의 팀은 라틴 아메리카 국가들과 러시아 군사 협력에 반대하거나, 이 지역에서 중국의 경제적 확장을 안보 위협으로 규정, 서반구에서 미국의 독점적 영향력을 주장하는 1823년 선언인 ‘먼로 독트린’을 자주 언급하곤 했다.

1기 임기 당시 트럼프의 초기 국무장관인 렉스 틸러슨은 이 먼로 독트린을 “작성 당시와 마찬가지로 오늘날에도 여전히 타당하다”고 했지만, 틸러슨의 이 같은 호소는 그저 수사학에 불과했다. 정책적 불일치와 무능함으로 구체적인 변화를 이끌지 못했다. 그러나 이번 2기 임기에서 트럼프는 지역 패권에 대한 급진적 수사와 함께 실제 행동을 취하기 시작했다.

트럼프는 취임 몇 주 만에 자신만만한 ‘거래 외교’(transactional diplomacy)인 척하는 짓을 버리고 ‘약탈적 접근 방식’(predatory approach)을 취했다. 트럼프는 이니셔티브의 추진력과 속도에 당황한 몇몇 국가들이 무릎을 꿇었다.

역사적으로 미국을 가장 지원해 온 서방 국가 가운데 하나인 파나마를 보면 알 수 있다. 트럼프가 20세기 대부분 미국이 통제했던 파나마 운하를 되찾겠다고 위협하자 파나마는 중국의 일대일로 이니셔티브(BRI)에서 즉시 철수했고, 그 결과 계획된 여러 인프라 프로젝트가 취소됐다. 이로써 이 지역에서 베이징의 야심에 찬 항구 외교(port diplomacy)는 큰 타격을 입게 됐다. 파나마 운하 양쪽 끝에 있는 항구 2곳을 홍콩의 ‘CK 허치슨 홀딩스’가 운영해 왔지만, 물거품이 됐다. 허치슨은 결국 미국의 투자회사인 블랙록(BlackRock)이 이끄는 컨소시엄에 매각됐다. 트럼프의 멋진 승리라고 할 수도 있겠다.

트럼프의 압박에 무릎을 꿇은 파나마는 또 미국 해군 선박에 대한 수수료를 면제하고, 운하를 통과하는 우선 통행권을 부여하는 등 상당한 양보를 했다. 이 같은 뉴스 보도에 파나마는 사실무근이라고 부인은 했지만, 이를 믿는 국제사회는 드물 것이다.

멕시코는 25% 관세와 미국이 멕시코에 있는 여러 카르텔을 외국 테러 조직으로 지정하는 상황에 직면했다. 이러한 브랜드 지정을 통해 미국은 해당 조직에 대한 국경 간 군사 작전을 시작할 수 있다. 멕시코는 국경에 10,000명의 국가 경비대를 배치하고, 미 해병대가 멕시코에 입국하여 멕시코 특수 부대를 훈련하도록 허용해 일시적인 유예를 확보했다. 트럼프는 어쨌든 테러리스트 지정을 진행했고, 관세로 멕시코를 계속 위협하고 있다. 엘살바도르는 미국에서 추방된 모든 국적의 이주민을 받아들이는 데 동의했으며, 그 대가로 이미 미국에 있는 엘살바도르인에게 임시 보호를 연장해 주었다.

이러한 초기 성공은 트럼프가 서반구 전역에서 미국의 권위를 구축하고 있다는 인식을 뒷받침할 수 있지만, 약한 이웃으로부터 일련의 양보를 이끄는 것은 장기적으로는 효과적인 전략이 아니다. 미국이 무의식적으로 호전적인 행동으로 가속화하고 있는 등 빠르게 변화하는 지역 역학을 고려하지 않기 때문이라고 마티아스 스펙터 교수는 지적했다.

서반구 국가들 상당수는 미국을 완전히 외면하거나 미국 경쟁자에게 문을 닫지 않고 현명하게 위험회피(hedge)를 하고 있다. 특히 중국은 라틴 아메리카에서 상당한 진출을 했으며, 미국이 더 이상 지속적으로 제공하지 않는 종류의 투자와 외교적 참여로 신뢰할 수 있는 공급원으로 중국을 여겨지는 경우가 많다. 중국의 효과적인 침투 전략이 약효가 발휘되고 있는 셈이다.

트럼프의 위협과 협박 전술(threats and intimidation tactics)은 이 지역에서 미국의 장기적 우위를 위한 안정적인 기반을 제공할 수 없다. “거래의 기술”(the art of the deal)을 자랑스러워하는 트럼프로서, 라틴 아메리카에서 상당한 요구를 했지만, 그에 따른 혜택은 거의 제공하지 않았다.

지역 지도자들은 거래 외교를 거부하기는커녕, 우선순위가 고려되는 진정한 주고받는 관계를 갈구한다. 미국이 중국의 영향력에 맞서고 싶다면, 지역적 우려를 해결하는 구체적인 대안을 제시해야 한다. 미국의 최고 요구자는 “진정한 거래는 상호 이익에 바탕을 두고 있다”는 것을 알아야 한다. 미국은 단순한 압력의 원천이 아닌 기회의 원천으로 자리매김해야 한다는 게 스펙터 교수의 주문이다.

* 열려있는 문

냉전이 끝난 이래로 워싱턴은 중동의 갈등, 유럽의 안보, 아시아 경쟁에 집중하면서 이른바 서반구의 지배력을 당연하게 여겼고, 라틴 아메리카 대륙에는 실질적인 참여를 거의 제공하지 않았다. 이러한 방치로 인해 중국과 러시아는 전략적 이익을 증진하는 동시에 이 지역의 투자와 파트너십 요구를 충족시킬 수 있는 기회를 꿰찼다. 미국은 틈새를 노리는 중국과 러시아를 사전에 견제하지 못했다.

중국은 라틴 아메리카에서 광범위하고 지속적인 진출을 통해 에너지, 광물 및 다양한 식품의 안정적인 공급을 확보하고, 에콰도르의 수력 발전 댐과 아르헨티나의 철도 프로젝트와 같은 중국 투자 대상을 파악하고, 유엔의 라틴 아메리카 의원단으로부터 외교적 지원을 얻고, 워싱턴의 전통적인 영향권에서 운영할 수 있음을 보여줌으로써 미국에 대한 영향력을 확보했다.

오늘날 중국은 여러 주요 경제권의 주요 무역파트너로서 미국을 대체했으며, 이 지역의 대부분 국가가 대만과의 공식 관계를 끊도록 설득했다. 라틴 아메리카에서 경찰 및 군대와 협력하기 위한 중국의 초기 프로그램은 확대된 안보 관계의 토대를 마련했다. 중요한 점은 중국이 외교를 통해 이러한 실용적인 이득을 얻었고 미국과 직접 대치하지 않았다는 것이다. 그사이 미국은 ‘나홀로 천상천하 유아독존’(天上天下 唯我爲尊)이었다.

모스크바는 안보 관계에 초점을 맞춘 더 좁은 전략을 추구했다. 러시아는 쿠바, 니카라과, 베네수엘라와 군사적 관계를 구축하여, 이들 국가에 무기 시스템, 군사 훈련, 정보 지원을 제공했다. 또한 미국과의 불만을 이용하고 부추기는 허위 정보 캠페인을 시작했다. 러시아의 이 지역 존재는 중국보다 덜 눈에 띄지만, 영향력 작전은 미국을 계속 좌절시키고 있으며 크렘린에는 거의 비용이 들지 않는다.

뒤늦게 워싱턴에서는 이러한 위협의 심각성에 대한 합의가 커지고 있으며, 이는 양당 의회 성명과 국방부 평가에서 입증된다. 2021년부터 2024년까지 미국 남부 사령관이었던 로라 리처드슨(Laura Richardson) 장군은 최근 중국이 서반구에서 체스(chess)를 두고 있는 반면, 미국은 체커(checkers) 게임을 하고 있다고 경고했다. 이는 베이징이 이 지역에 대해 인내심 있고 포괄적인 접근 방식을 취한 성공에 대한 언급이다.

첫 번째 트럼프 행정부와 바이든 행정부는 모두 베이징의 경제적 영향력이나 모스크바의 전략적 입지를 의미 있게 약화시키는 일에 실패했다. 중국과 러시아 모두와 긴밀한 관계를 유지하고 있는 쿠바의 공산주의 정부는 쿠바 경제를 더욱 손상시킨 미국의 경제 제한에도 불구하고 권력을 유지했다.

워싱턴은 2019년 베네수엘라 대통령직에 대한 야당 후보의 주장을 인정했지만 니콜라스 마두로를 권력에서 몰아내는 데 실패했고, 같은 해 전직 미국 특수부대원이 주도한 쿠데타 시도가 실패하면서 관계가 더욱 복잡해졌다.(미국 정부는 쿠데타 시도에 연루되었다는 사실을 부인했다.)

백악관은 2019년과 2020년에 정부에 보안 및 감시 위험에 대해 경고함으로써 중국의 기술 거대 기업인 화웨이를 라틴 아메리카 5G 네트워크에서 제외하려고 했다. 하지만 준수에 대한 인센티브를 제공하지 않았고, 화웨이는 여전히 가장 비용 효율적인 옵션이었다.

겉보기에 승리한 것조차 허무한 것으로 판명됐다. 1기 임기의 트럼프 행정부는 북미자유무역협정을 미국-멕시코-캐나다(USMC) 협정으로 재협상했지만, 제조업 일자리를 미국으로 되돌리고 멕시코와의 무역적자를 줄이는 의도한 효과는 거의 실현되지 않았다.

2020년 미국 행정부는 국가안보위원회 관계자인 마우리시오 클라베르-카로네(Mauricio Claver-Carone)를 중남미 개발 프로젝트의 주요 자금 지원자인 미주개발은행의 초대 미국 총재로 임명했다. 그 목적은 중국의 기관 내 영향력을 줄이는 것이었다. 10년 전 워싱턴이 미국의 운영 비용을 줄이기 위해 은행의 자본을 조달하도록 베이징에 요청했던 것을 고려하면 아이러니한 움직임이었다.

이 움직임은 역효과를 냈다. 중국이 여전히 감시자로 남아 있는 은행 이사회는 부하 직원과 관련된 부적절한 행동 혐의가 제기된 후 클라베르-카로네를 해임했다. 이 도박은 이 지역 전체에서 중국의 투자 흐름을 줄이는 데 아무런 도움이 되지 않았다.

이러한 실패는 트럼프 행정부의 ▶ 이념적 경직성(ideological rigidity) ▶ 관료적 무능(bureaucratic incompetence) ▶ 기관 간 불화(inter-agency feuding)라는 독성 혼합물에서 비롯됐다. 행정부가 라틴 아메리카 전략에 동의할 수 있었을 때, 관련 국가와의 외교를 통해서가 아니라 일방적인 요구를 통해 거의 항상 추진되었다.

트럼프 행정부가 라틴 아메리카의 성장하는 행위 주체, 즉 미국과는 독립적으로 미국의 압력에도 불구하고 정책을 추진할 수 있는 능력을 파악하지 못한 것은 ‘외교적 음치’(diplomatic tone-deafness)로 이어졌다. 워싱턴은 국가들이 의미 있는 경제적 또는 정치적 대안을 제시하지 않고, 중국을 피하라고 요구했으며, 본질적으로 수십억 달러 상당의 중요한 투자와 전략적 파트너십을 포기하고 아무런 대가도 받지 못하도록 요구했다. 미국에는 요구만 있을 뿐, 도움은 없었다.

두 번째 트럼프 행정부는 더욱 집중된 듯 보이며, 지역 정책을 몇 가지 명확한 우선순위에 집중하고 있다. 이주 중단, 관세 제정, 펜타닐 불법 거래 방지이다. 이번에는 미국 이웃 국가들이 실제적인 영향을 경험하고 있다. 추방률이 급증했다. 브라질, 캐나다, 멕시코에 징벌적 관세가 부과되어 기존 무역 패턴이 붕괴됐다. 또 행정부는 멕시코에 국경 내에서 합성 오피오이드 제조를 억제하도록 전례 없는 외교적, 경제적 압력을 가했다. 하지만 아무리 규율 있게 접근하더라도 이러한 ‘약탈적 접근 방식’(a predatory approach)이 서반구를 미국의 이익과 재조정하는 데 성공할 수 있을까?

* 미국 밖의 나라들도 선택할 수 있는 힘 있어

라틴 아메리카 지역의 많은 국가들에게 미국으로부터의 이 새로운 독립은 이념이 아니라 자기 이익에서 비롯된다. 이전 수십 년과 달리, 라틴 아메리카 국가들은 경제적 대안을 가지고 있으며, 중국, 유럽 연합(EU), 걸프 국가에서 안정적인 자본, 기술, 수출 시장을 찾았다. 이러한 경제적 다원주의(economic pluralism)는 지정학적 계산을 재편했다. 다양한 경제적, 외교적 관계는 미국이 제기하는 위험을 완화하고, 일부 국가가 미국 선호도에 더욱 자신 있게 저항하도록 격려한다.

미국과의 제휴를 약속하는 선거 유세에도 불구하고, 아르헨티나의 자유주의 대통령인 하비에르 밀레이(Javier Milei)는 아르헨티나의 두 번째로 큰 무역 상대국인 중국과 훌륭한 협력 관계를 유지해 왔다.

브라질의 중도 좌파 대통령인 루이스 이나시오 룰라 다 실바(Luiz Inácio Lula da Silva)는 중국과의 경제적, 외교적 관계를 크게 확대하려고 노력했다. 미국의 가장 가까운 동맹국이자 가장 큰 무역 상대국인 캐나다조차도 자체적인 헤지 전략(hedging strategy)을 개발했다.

미국-멕시코-캐나다 협정(USMC)을 통해 미국과 긴밀한 경제적 통합을 이루었음에도 불구하고, 오타와는 적극적으로 무역 상대국을 다양화하여 유럽 연합과 협정을 체결하고 태평양의 다른 10개국과 자유무역협정인 포괄적이고 진보적인 환태평양동반자협정(TPP=Trans-Pacific Partnership)에 가입했다.

트럼프가 첫 임기 동안 북미 자유 무역 협정을 파기하겠다고 위협했을 때, 캐나다는 그러한 노력을 가속화하고 미국의 중국 정책과 완전히 제휴하는 것을 거부하는 방식으로 대응했다. 트럼프 대통령의 최근 알루미늄 및 철강 관세에 대한 캐나다의 표적형 보복은 워싱턴의 경제적 강압이 가장 통합되고 상호 의존적인 이웃 국가들조차 적어도 부분적으로는 소외시켰다는 것을 더욱 잘 보여주고 있다.

트럼프의 강경한 접근 방식에는 실제로 반발의 위협이 있다. 그가 서반구에서 미국의 패권을 재확립하려고 더 공격적으로 시도할수록 지역 정부가 지원과 투자의 대체 소스를 개발하기 위해 노력을 배가할 가능성이 커진다. 따라서 트럼프의 괴롭힘은 단기적인 양보를 가져올 수 있지만, 그가 갈망하는 장기적인 영향력을 훼손할 수 있다. 지역 국가는 자신에게 유익할 때는 미국과 관계를 유지하지만, 오래된 지역 패권이 너무 위협적으로 될 때는 다른 곳으로 눈을 돌릴 수 있는 능력을 개발할 수밖에 없고, 또 개발해 냈다.

트럼프의 리더십 스타일 자체가 단점이 될 수 있다. 라틴 아메리카 지도자들은 자신의 포퓰리스트에 익숙해져 있기 때문에 미국 대통령의 연극에 흔들리지 않을 가능성이 크다. 이 숙련된 정치인들이 트럼프가 가족 사업을 국가적 업무와 섞고, 친척을 권력의 자리에 임명하고, 자신의 직위를 이용해 법적 문제를 피하고, 과장된 자기 홍보에 참여하고, 반대자들을 폄하하고, 권위주의적 충동을 보이는 것을 볼 때, 그들은 자유세계의 지도자를 보지 못한다. 그들은 익숙한 원형의 그링고(gringo : 라틴 아메리카 국가들에서 사용하는 ‘미국인’이라는 뜻) 버전을 본다. 트럼프는 미국을 다시 위대하게 만들고자 노력하면서 라틴 아메리카의 관점에서 그것을 소름 돋게 익숙하게 만들었다.

* 군중 통제

서반구에서 미국의 패권을 회복하려면 두려움보다 더 지속 가능한 것이 필요하다. 번영과 안보로 가는 명확한 길을 제공하는 조치이다. 미국은 여전히 ​​이 지역의 지배적인 세력이며 상당한 피해를 입힐 수 있다. 하지만 점점 더 다극화되는 세상에서 미국의 우월성은 더 이상 당연하게 여겨질 수 없다.

그리고 궁극적으로 미국은 라틴 아메리카와 협력하여 장벽이나 일방적 행동만으로는 해결할 수 없는 이주와 마약 밀매를 포함한 국경을 넘는 문제를 관리해야 한다. 앞으로 나아갈 길은 미국의 서반구 관계를 근본적으로 재구성하는 것이다. 워싱턴은 이웃 국가와 상호 이익이 되는 협력을 위한 조건을 만들기 위해 규칙, 제도, 사고방식을 개편해야 한다. 특히 많은 이웃 국가가 협력을 거부할 수 있기 때문이다. 강압은 의미 있는 정치적 참여를 대체할 수 없다.

우선, 미국은 라틴 아메리카 국가들이 중국에서 벗어나도록 강요해서는 안 된다. 그들은 외부 압력에 설득되지 않고, 처음에 베이징으로 이끌었던 것, 즉 자기 이익에 설득될 것이다. 따라서 미국은 이들 국가가 베이징에 대한 의존도를 높이는 것의 위험을 인식하도록 도와야 한다.

여기에는 중국의 공격적인 무역 관행이 어떻게 지역 산업을 훼손할 수 있는지, 베이징이 외교적, 경제적 파트너십을 지정학적 레버리지로 사용하는 방법, 특히 미국의 이익에 반하는 방법이 포함된다. 라틴 아메리카 국가들에게 중국이 서반구에서 지역의 안보 역학에 도전할 수 있는 군사 및 방위 역량을 개발하는 것을 막는 것이 자국 이익이 된다는 것을 확신시키는 것이 특히 중요하다.

이러한 목표를 달성하기 위해 워싱턴은 국가 안보 우려 사항에 대한 투자를 선별할 수 있는 각국의 필요에 맞는 메커니즘 개발을 지원할 수 있다. 중국과 러시아의 허위 정보 작전에 대한 정보를 공유하고, 약탈적 무역 관행에 대한 조기 경보 시스템을 구축하고, 영해에서 불법 어업을 단속하기 위한 위성 및 정보 지원을 제공하고, 중요한 부문을 사이버 간첩으로부터 보호하기 위한 기술 지원을 제공할 수 있다. 미국은 실질적인 가치와 전문성을 제공함으로써 지역 주권을 수호하는 데 도움이 되는 파트너로 자리매김할 것이다.

물론 시간이 걸릴 것이다. 대부분의 라틴 아메리카 국가는 현재 베이징을 경제, 민주주의 체제 또는 시민의 안보에 대한 위협으로 보지 않고, 미국의 개입주의라는 역사적 짐에 얽매이지 않은 투자, 인프라 및 수출 시장의 원천으로 본다.

워싱턴의 레드라인(한계선)이 판매하기 어려울 것이라는 데는 의심의 여지가 없다. 이 지역의 국가들은 미국이 다른 강대국과의 관계 경계를 정의하려는 시도에 대해 당연히 회의적이다. 그러나 현재의 강압적 접근 방식과 달리 설득 전략은 진정한 참여와 협력적 위험 평가를 요구한다.

그리고 그 목표는 조건을 지시하는 것이 아니라 지역 국가들이 중국과의 통제되지 않은 관계가 결국 전략적 자율권을 어떻게 훼손할 수 있는지 인식하도록 돕는 것이다. 그러한 접근 방식은 미국이 이웃 국가들이 독립을 유지하도록 돕는 데 전념하는 지역 강대국으로 자신을 재구성해야 한다.

미국 정책 입안자들이 더 창의적으로 생각할 의향이 있다면, 두 나라와 지역 전체에 우려되는 인프라 개발이나 기후 회복성과 같은 특정 분야에서 중국과 협력하는 것을 고려할 수도 있을 것이다.

중국에 있어서 그러한 협력은 대립을 유발하지 않고도 시장과 자원에 대한 접근성을 확보하는 수단이 될 것이다. 미국에 있어서 그것은 반응적 강압에서 선제적 리더십으로의 전환을 알리는 신호가 될 것이다. 그리고 라틴 아메리카 국가들은 강대국 간의 경쟁에서 벗어날 뿐만 아니라 강대국 간의 협력으로부터 이익을 얻을 것이다.